El enfoque novedoso de Mariana Mazzucato para el desarrollo de Colombia y las condiciones para llevarlo a la práctica.
Jaime Acosta Puertas* Razón Pública / www.latardedelotun.com
Treinta años perdidos
Colombia se alejó completamente de la economía de la innovación de Schumpeter y sus sucesores. Por eso mismo se aparta de la visión innovadora y elegante de Mariana Mazzucato, quien propone fortalecer el Estado y sus relaciones con el empresariado, sobre todo con aquel dispuesto a crear, innovar y desarrollar nuevas actividades y conocimientos para transformar la producción.
La ortodoxia neoliberal se esconde detrás del argumento mentiroso del posible retorno a la estatización, algo que no está para nada en la idea de Mazzucato y demás pensadores del nuevo desarrollo en la Era Tecnológica en ciernes, a la cual Colombia está llegando tarde porque el neoliberalismo colombiano no inspira ningún movimiento de vanguardia.
Temas como la producción de alta tecnología, el desarrollo de la ciencia, una educación de alta calidad que desarrolle la creatividad y el conocimiento para la reindustrialización, así como impulsar las autonomías territoriales vía cambio constitucional, no estuvo en la agenda de los gobiernos, empresarios, incluso, de la misma educación y de los políticos nacionales y regionales en los últimos treinta años.
El modelo neoliberal colombiano fue pensado para los negocios de los más millonarios de aquí y de allá, para entregar la soberanía al desarrollo y mantener sin oportunidades de pleno bienestar a la mayoría de la población que no le quedó camino distinto que la informalidad y la ilegalidad.
Intentar armar una misión con las cuatro apuestas sectoriales, más una misión de desarrollo regional, sería una locura. Colombia no está preparada para ello, si asumimos la polarización política donde la oposición es defensora del fracasado neoliberalismo, y la PNR se enmarca en un esquema progresista en la concepción de las políticas.
Colombia tiene un sistema productivo y de innovación rezagado, una política macroeconómica prudente para contentar a las autoridades mundiales del capital financiero global, pero restrictiva porque más le preocupa controlar a ultranza el déficit fiscal y amparar hasta la obsesión la regla fiscal que disponer durante un tiempo de más recursos para la inversión en desarrollo.
El modelo de crecimiento del mercado, incluso, diría que ha sido cruel por su saga de violencia asociada a su pre modernidad, tanto que se puede hablar de treinta años de violencia neoliberal.
Las barreras al desarrollo
Colombia cuenta con islas de desarrollo (públicas y privadas) que le permiten pisar una baldosa en el suelo del desarrollo: grupos de investigación y empresas innovadoras que hacen investigación avanzada y algunas áreas del conocimiento para conversar con la vanguardia de su actividad. Y, aunque son pocos, alimentan la esperanza de nuevos arreglos institucionales duraderos para un Estado innovador y emprendedor y una economía en sintonía con ese propósito.
Las relaciones positivas Estado–Empresas no pueden ser posibles si el primero lo único que hace es regular facilidades para aprobar contratos para que los segundos hagan lo que quieran con los recursos públicos.
Tampoco puede fluir esa relación en un propósito superior si las empresas financian una inmensa red de gremios que solo piensan en mantener aceitadas las aduanas para las importaciones y no para impulsar nuevas y avanzadas exportaciones.
Entonces, ese vínculo entre el Estado y las Empresas que fluye en los países avanzados y en las regiones innovadoras, no es posible en Colombia, porque el Estado neoliberal no fue pensado para emprender e innovar y, en consecuencia, tampoco el empresariado es innovador.
En ese contexto, es difícil la construcción de relaciones virtuosas y de sistemas que interrelacionen la cooperación intersectorial sostenida entre actores, por lo cual los clusters son un sofisma porteriano, pues no están dados los factores más importantes en su construcción: el aprendizaje para el cambio estructural de la especialización y el cambio tecnológico.
Con un modelo de crecimiento vacío, en crisis, racial y territorialmente acotado, que agotó todos los recursos inteligentes posibles, se hace más necesaria la construcción de acuerdos institucionales duraderos que conduzcan a la formación de un sistema institucional armónico y equilibrado para desarrollar la nación y no solo para beneficio de poderosos intereses particulares.
Además, se cree que el pesado y gigantesco sistema de organismos que son las instituciones que le permite a Colombia funcionar como Estado ascendente a pesar de tantos y graves problemas.
Eso no es cierto, de lo contrario no estaría viviendo el enorme desarreglo institucional derivado de un adefesio de normas que bloquean la elección de una decente y competente fiscal general.
Ese problema está asociado al modelo de crecimiento donde la corrupción es un sector ilegal que crece y continúa creciendo ante la escasa movilidad social del sistema productivo basado en recursos naturales con poca agregación de valor, baja productividad, abandono territorial, y escasa diversificación de las exportaciones.
La corrupción ha doblegado valores y atentado contra arreglos institucionales indispensables para un desarrollo fluido y tranquilo de la economía, de los poderes y de la nación.
Las misiones de Mazzucato.
Las cuatro revoluciones tecnológicas (agrícola, industrial, informática y 4.0) están entrelazadas. En la medida que van surgiendo nuevas disrupciones tecnológicas se van formando sistemas productivos y de innovación cada vez más grandes y complejos, integrados a través de sendas políticas sectoriales – intersectoriales.
En la medida en que la complejidad y la interacción aumentan, más se integran. En consecuencia, los sectores incorporan nuevos desarrollos, por lo cual se convierten en densas y bastas estructuras productivas y de innovación donde convergen productores, educadores, investigadores, inversores y tecnócratas para impulsar grandes misiones intersectoriales para un cambio transformacional, como lo llama Mazzucato, entre Estado–Empresas–Sociedad.
Dadas las nuevas condiciones para el cambio productivo y tecnológico a través de la política nacional de reindustrialización (PNR), Mazzucato concibe que las misiones no deben ser en sectores específicos sino en acciones más de tipo horizontal en las cuales caben todas las actividades.
La economista argumenta que las apuestas sectoriales no operan en la complejidad del actual cambio productivo y tecnológico, en el cual todos los actores del sistema económico y de innovación deben vincularse y trabajar de manera armónica. Más o menos el mundo perfecto de países organizados con visiones y propósitos de muy largo alcance.
Con diferencias teóricas y conceptuales respecto a la ortodoxia neoliberal de la competitividad, las misiones de Mazzucato podrían aproximarse a las políticas de competitividad de Colombia de los últimos treinta años, que poco o nada lograron, porque su principio era el mismo: no escoger sectores y los incentivos, programas y estrategias serían iguales para todos.
Eso fracasó, por las razones fundamentales de la irracionalidad con la cual se estructuró la apertura de la economía: desindustrialización, entrega de la soberanía nacional a la dependencia tecnológica, especialización en recursos naturales primarios, precariedad en los acuerdos Estado–Empresas–Universidad–Sociedad, y Estado pasivo a merced de los grandes del mercado.
Hoy en Colombia no habría interés para repetir un enfoque parecido de política, así las bases teóricas y conceptuales sean distintas.
La política nacional de reindustrialización
El documento Conpes 4129 de diciembre de 2023, con el cual se aprobó la PNR, alude a cinco grandes apuestas estratégicas para cuatro grandes sectores tres de los cuales son intensivos en alta tecnología: salud, energías, defensa y vida; y uno que incorpora progreso tecnológico avanzado como la agricultura.
También incluye una quinta apuesta estratégica referida al desarrollo regional como espacios desde los cuales deben emerger con fuerza productiva e innovadora las cuatro grandes apuestas estratégicas.
Si Colombia fracasó con políticas productivas que daban condiciones iguales para todos los sectores, debe ahora avanzar a una política donde cada una de las cinco grandes apuestas se impulse como una misión de la reindustrialización.
Intentar armar una misión con las cuatro apuestas sectoriales, más una misión de desarrollo regional, sería una locura. Colombia no está preparada para ello, si asumimos la polarización política donde la oposición es defensora del fracasado neoliberalismo, y la PNR se enmarca en un esquema progresista en la concepción de las políticas.
La polarización en la política también ocurre con la PNR donde los gremios son defensores compulsivos del neoliberalismo en crisis, y el gobierno con una visión que busca conducir la producción por la senda de la revolución tecnológica y de los cambios en la frontera de la matriz productiva mundial: inteligencia artificial, tecnologías y producción sostenible, sectores para la reconversión, y sectores emergentes.
La intención convocante del discurso de Mazzucato debe recorrer un camino de largo plazo para el aprendizaje del cambio estructural y tecnológico. Consistente con la PNR, Colombia requiere crear cuatro grandes misiones (agricultura, salud, energía, defensa y vida) de pronto una quinta referida al sistema de movilidad por tierra, mar y ríos.
En lo territorial, una misión para el Pacífico, centrada en desarrollar condiciones en todo el corredor del Chocó biogeográfico entre Nariño, Cauca, Valle y Chocó; y otra misión para la región de las energías alternativas: Santander, Cesar y La Guajira.
Para desarrollar capacidades en las zonas de menor desarrollo, es conveniente fortalecer las universidades continentales, porque en algunas de ellas se constatan elefantes blancos, caso de la universidad de Nariño, una institución que avanza de manera muy importante en lo académico y en investigación, pero cuya infraestructura se detuvo y muestra preocupantes esqueletos de concreto.
El fortalecimiento de las universidades públicas es determinante porque tienen que descentralizarse para llegar a nuevos territorios en los cuales la producción también debe sumarse a la reindustrialización.
Para las misiones de salud, energía, defensa y vida, y movilidad, están los territorios más avanzados en los cuales Colombia ha construido las mayores capacidades productivas, institucionales y de recursos humanos. Por tanto, se trata de plantearles nuevos desafíos compartidos y fortaleciendo capacidades y participación en proyectos internacionales de frontera.
La misión de agricultura para la seguridad alimentaria se mueve en entornos muy diferentes con condiciones desiguales y propias de su actividad en cada región de la geografía nacional. El fortalecimiento de la educación superior y la creación de laboratorios de investigación en los territorios olvidados según empieza a mostrar el gobierno, hará de la bioeconomía y de la bioenergía nuevas y promisorias especializaciones desde la periferia.
Cada misión sectorial necesariamente es intersectorial. Seguramente habrá actividades productivas y de investigación transversales a todas o algunas de las misiones. En estas condiciones, de manera gradual y sostenida, se desarrollará, diversificará, se superará la heterogeneidad del sistema productivo—otro legado negativo del neoliberalismo—y se integrará la producción nacional al 2034 y más allá.
En la articulación intersectorial es obligatorio que las misiones de investigación del Minciencias estén articuladas con las misiones de la PNR. Y que gran parte de los recursos de las regalías para investigación converjan en las misiones de la reindustrialización para que también converja la investigación y la educación de calidad y pertinencia en las regiones.
La coordinación: el gran problema
Luego de tanto ruido en torno a la comunicación del presidente de la república con su gabinete, de los enemigos agazapados al interior del gobierno porque son nóminas que vienen de la oposición, de las diferencias con el enorme sistema del lobby gremial neoliberal el cual nada dice de la PNR porque sus principales afiliados son los importadores, son problemas cuya superación debe venir de varios actores.
El fortalecimiento de las universidades públicas es determinante porque tienen que descentralizarse para llegar a nuevos territorios en los cuales la producción también debe sumarse a la reindustrialización.
En primer lugar, del presidente de la república; en segundo lugar, del ministro Umaña; en tercer lugar, de los ministros de las cuatro misiones estratégicas (agricultura, salud, energía y defensa) más el ministerio de Hacienda; y en cuarto lugar, del DNP para las misiones regionales.
Vendría bien que se creara una consejería presidencial para la reindustrialización que podría dirigir la viceministra de Hacienda, María Fernanda Valdés, que fue viceministra de industria y quien lideró el documento marco que derivó en la PNR. Ella podría trabajar con la señora Mazzucato, y el presidente tendría una interlocutora cercana a su despacho.
Es igualmente necesario que todos los ministros y ministras de las apuestas estratégicas estén sintonizadas con la idea de construir las misiones. No puede haber ministro que tenga una manera distinta de entender la PNR, porque será un obstáculo, alejará a los otros ministros y ministras, y la articulación que busca el presidente será imposible, aumentando las tensiones y dañando la gobernabilidad.
En ese sentido, los ministerios de medio ambiente, trabajo y de transporte también son clave en la conversación y acción de la PNR.
Finalmente, hay que entender que la PNR es el sustento de las reformas sociales. Es la gran aliada, porque señala el futuro de la economía que son el futuro de los cambios sociales que traen las reformas. Las reformas con el caos neoliberal no son posibles, y la reindustrialización neoliberal no existe.
JAIME ACOSTA * Analista político, consultor e investigador independiente experto en economía de la innovación.
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